TÓM TẮT:
Bài viết tập trung làm rõ vai trò của chính quyền địa phương (CQĐP) ở đơn vị hành chính - kinh tế (HC-KT) đặc biệt trong việc phát triển kinh tế và thực thi các chính sách liên kết, sáng tạo. Qua đó bài viết chỉ ra những yếu tố cần thiết trong tổ chức CQĐP bao gồm tính tự quản và tính hài hòa, nhằm phát huy vai trò của nó trong việc đóng góp cho sự thành công của đơn vị HC-KT đặc biệt.
Từ khóa: chính quyền địa phương, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt.
1. Đặt vấn đề
Các đơn vị HC-KT đặc biệt thường được nhấn mạnh tới yếu tố làm nên sự “đặc biệt” của chúng, đó chính là các chính sách ưu đãi trên nhiều lĩnh vực như đất đai, đầu tư, lao động... Có một vấn đề là các chính sách này đa phần nằm trong những quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương, vậy liệu CQĐP ở đây chỉ có vai trò thừa hành những chính sách đó hay có thể chủ động và sáng tạo trong một khuôn khổ rộng lớn hơn ở các địa phương thông thường. Giải quyết vấn đề này sẽ là cơ sở cho việc xây dựng một mô hình CQĐP ở đơn vị HC-KT đặc biệt phù hợp và đáp ứng yêu cầu đúng chức năng, vai trò của chúng. Đây chính là cơ sở để giải quyết câu hỏi: Vai trò của CQĐP ở đơn vị HC-KT đặc biệt cần được phát huy với mô hình tổ chức như thế nào?
Hiện nay, các mô hình đơn vị HC-KT đặc biệt trên thế giới khá đa dạng, thậm chí còn giao thoa, chồng lấn với nhiều loại hình tổ chức đơn vị HC-KT khác, như: Khu tự do mậu dịch (Free Trade Zone), Khu chế xuất (Export Processing Zone), Khu chuyên dụng (Specialized Zone)... Riêng với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, các hình mẫu tương tự trên thế giới cũng rất đa dạng, từ Ireland, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ… Tuy chia sẻ những đặc điểm chung như: (1) Khu vực độc lập hay có ranh giới địa lý xác định và (2) Được áp dụng các cơ chế, chính sách riêng về hành chính và kinh tế; nhưng thực tiễn cho thấy, các quốc gia vẫn có những phương pháp tổ chức bộ máy khác nhau. Vì vậy, trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi chủ yếu nghiên cứu một số điển hình của Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc - các quốc gia có nhiều điểm tương đồng về địa lý, văn hóa với Việt Nam. Tuy nhiên, kinh nghiệm của các quốc gia điển hình này sẽ không được trình bày riêng rẽ, mà đan xen trong từng nội dung nghiên cứu khi cần đưa ra dẫn chứng trong các vấn đề cụ thể.
2. Mục tiêu của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Ở Trung Quốc, sự ra đời của đặc khu Thâm Quyến (1980) cũng gắn với giai đoạn bùng nổ trong phát triển kinh tế của quốc gia này. Đây là thời kỳ Trung Quốc được coi là bắt đầu dứt khoát đi theo chủ nghĩa phát triển mà tạm gác lại lý tưởng xã hội chủ nghĩa. Trong đó, mục tiêu của cả đất nước Trung Quốc là phát triển và tăng trưởng, nhằm thoát ra khỏi một giai đoạn nghèo đói và lạc hậu. Nhìn trên một bình diện rộng lớn hơn, chủ thuyết phát triển nhấn mạnh vào sự phát triển kinh tế trên nền tảng một nhà nước can thiệp mạnh mẽ đã bắt đầu thịnh hành ở các nước Đông Á từ một thời gian trước đó và thực sự đem lại nhiều hiệu quả. Mục tiêu phát triển đó được các quốc gia này triển khai với nhiều biện pháp cụ thể, chính sách công nghiệp, chính sách tài chính, chính sách nông thôn và kể cả việc thành lập đặc khu kinh tế cũng là một trong những biện pháp này.
Cụ thể hơn về mặt lịch sử, có thể thấy các đặc khu ở các nước Đông Á ra đời nhằm đáp ứng các nhu cầu mang tính chất thời đại. Cụ thể, hầu hết các đặc khu ra đời trong những thập niên từ 80 trở về trước chủ yếu là nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp. Joe Studwell đã chỉ ra vấn đề chung của các nước Đông Bắc Á trong giai đoạn toàn cầu hóa, đó là thúc đẩy sản xuất công nghiệp nhằm rút ngắn sự tụt hậu với thế giới phương Tây. Chẳng hạn, một trong các mục tiêu của đặc khu Thâm Quyến là chuyển giao công nghệ cao. Đây là điều hợp lý bởi Trung Quốc trước đó là nước có nền công nghiệp rất yếu kém.
Trong khi đó, ở một nước đã có nền tảng phát triển như Nhật Bản, các mục tiêu của từng Vùng chiến lược quốc gia đặc biệt (National Starategic Special Zone) lại chuyên biệt dần, chẳng hạn như Vùng Kansai chủ yếu hướng tới lĩnh vực y tế, còn thành phố Niigata và Yabu lại hướng tới nông nghiệp kỹ thuật cao. Đặc biệt, một đặc khu khá mới mẻ là Jeju, ra đời năm 2006, lại chủ yếu hướng tới giáo dục, y học và du lịch. Nói chung, nhìn từ góc độ kết hợp giữa lịch sử và kinh tế, các đơn vị HC-KT đặc biệt ra đời nhằm đáp ứng những bối cảnh lịch sử nhất định và do đó nó hướng trọng tâm của mình vào những lĩnh vực kinh tế khác nhau, tùy thuộc vào từng vùng, từng thời điểm. Tựu chung lại,về mặt chính sách, Hiroki Harada đã tổng kết 2 chức năng và cũng là mục tiêu lớn của các đặc khu, đó là: (1) Hướng tới phát triển kinh tế và (2) Thúc đẩy các chính sách hợp tác và sáng tạo. Nếu mục tiêu đầu tiên phản ánh góc độ chung nhất của đặc khu, đó là phát triển kinh tế với cơ cấu và nội dung tùy thuộc vào từng nơi thì mục tiêu thứ hai phản ánh một điểm làm nên sự “đặc biệt” của chúng đó là: đặc khu phải là nơi thích hợp cho sự sinh trưởng của sáng tạo và hợp tác.
Chẳng hạn, các đơn vị HC-KT đặc biệt thường được lựa chọn đặt ở những nơi có điều kiện tự nhiên phù hợp với định hướng phát triển kinh tế (công nghiệp hay tài chính hay dịch vụ…) của mình. Với mục đích thu hút đầu tư, xuất khẩu và chuyển giao công nghệ, Thâm Quyến được đánh giá là khu vực đắc địa khi có tính kết nối với việc sở hữu hải cảng riêng và gần với những trung tâm kinh tế như Hương Cảng và Đài Loan. Trong khi đó, đảo Jeju lại là một địa điểm có nhiều thắng cảnh thích hợp với du lịch và nghỉ dưỡng. Tóm lại, yếu tố địa kinh tế có vai trò rất quan trọng trong việc lựa chọn một địa điểm nào đó trở thành đơn vị HC-KT đặc biệt. Tuy nhiên, vấn đề này lại thuộc phạm vi thẩm quyền lựa chọn của chính quyền trung ương (CQTƯ), nên chúng tôi không tiếp tục lạm bàn. Vai trò của CQĐP, với tư cách một trong những chủ thể vận hành đơn vị HC-KT đặc biệt, có chăng chỉ là biết cách quản lý và khai thác tốt tiềm năng về thiên nhiên của nơi mà mình có thẩm quyền. Để có được điều này, CQĐP phải chủ động nắm bắt những cơ hội cũng như những lực cản từ yếu tố tự nhiên của vùng đất đó, nhằm đề ra những biện pháp thích hợp trong phạm vi thẩm quyền để giải quyết chúng.
Nhìn một cách rộng hơn, yếu tố chủ thể trong đơn vị HC-KT đặc biệt thường được xem là bao gồm những bộ phận sau: CQTƯ, CQĐP, nhà phát triển. Vai trò của từng nhóm được tổng kết trong bảng sau: (Xem Bảng)
.png)
Từ những thông tin trong Bảng, thấy có hai vấn đề phải làm rõ đó là sự phân cấp thẩm quyền giữa CQTƯ với CQĐP và mối liên hệ giữa nhà phát triển tư nhân với chính quyền. Đầu tiên, trong mối quan hệ giữa CQTƯ và địa phương, để có một đơn vị HC-KT hoạt động tốt, cần đảm bảo 2 yếu tố cơ bản, đó là tính tự quản và tính hài hòa. Có thể thấy, tính tự quản cao là một trong những yếu tố cơ bản để vừa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, lại vừa đáp ứng việc thúc đẩy chính sách hợp tác và sáng tạo. Thật vậy, CQĐP có thể chủ động trong việc đặt ra các quy chế nhằm khuyến khích đầu tư và hợp tác mà không bị chi phối quá nhiều bởi CQTƯ. Với điển hình Thâm Quyến, tác giả Douglas Zhihua Zeng cho rằng, một trong những yếu tố tạo nên thành công của nó là việc chính quyền đặc khu được trao quyền tự đặt ra một số quy chế riêng cho địa phương.
Còn theo David Wall, mặc dù Thâm Quyến là một đặc khu được quan tâm chặt chẽ bởi một Ban lãnh đạo trung ương, nhưng vai trò của nó dần yếu đi khi các địa phương ngày càng tự chủ, đặc biệt là trong việc xuất hiện những “đặc khu trong đặc khu” như Shekou trong Thâm Quyến, Huli trong Hạ Môn. Trong ví dụ trên, ngay bản thân nội địa những vùng được gọi là đặc khu lại có những khu vực mà chính quyền ở đó đặt ra nhiều quy định ưu đãi và chính sách sáng tạo, ưu việt hơn nên được gọi là đặc khu trong đặc khu. Đó chính là ví dụ của việc nâng cao tính tự quản của CQĐP ở đơn vị HC-KT đặc biệt.
Tuy nhiên, vẫn phải thấy rằng, tính độc lập của CQĐP ở đây chỉ mang tính tương đối bởi bản chất đơn vị HC-KT đặc biệt là phục vụ sự phát triển kinh tế chung của cả nước. Mối liên hệ với CQTƯ phải được xử lý khéo léo. Ví dụ ở đảo Jeju, mặc dù Kế hoạch Chủ đạo về phát triển thành phố là do Thị trưởng ban hành nhưng nó vẫn phải được xem xét bởi một ủy ban quốc gia do Tổng thống lập ra. Nhìn chung, tính tự quản cần phát huy trong những công việc nội bộ, cụ thể của địa bàn còn sự kiểm soát của trung ương vẫn phải đảm bảo trong những vấn đề thuộc sách lược chung. Còn về tính hài hòa, đây lại là câu chuyện của việc giải quyết nhu cầu hợp tác cùng phát triển. Như đã nói, hợp tác và sáng tạo là động lực và cũng là khách thể của đơn vị HC-KT đặc biệt. Cơ chế hợp tác ở đó phải được xây dựng trên nền tảng tính hài hòa trong quan hệ giữa các chủ thể và đặc biệt ở đây là giữa khối tư nhân với chính quyền. Mối quan hệ này có thể được thúc đẩy bởi các hình thức hợp tác công tư (Public-private partnership) càng ngày càng đa dạng, từ đầu tư cho tới quản lý.
Theo một tài liệu của Ngân hàng Thế giới, một số quốc gia như Thái Lan, Costa Rica, Philippine đã triển khai những khu kinh tế theo cấu trúc mới, ở đó chính quyền chủ yếu đóng vai trò điều tiết thông qua các quy chế, còn việc quản lý giao cho các công ty đóng trên từng địa bàn. Về mặt thực thi pháp luật, hay nói cách khác là vận hành chính sách, tính hài hòa của CQĐP trong mối quan hệ với khối tư nhân thể hiện ở chỗ, CQĐP phải đảm bảo lợi ích của các công ty, doanh nghiệp nhà đầu tư trên nền tảng liêm chính, minh bạch, sáng tạo. Điều này cũng tác động phần nào đến tổ chức của CQĐP ở đơn vị HC-KT đặc biệt, trong đó có việc thiết lập các cơ quan chức năng phù hợp với mục đích phát triển của từng địa phương. Đảo Jeju là một ví dụ điển hình với những cơ quan được thiết kế riêng phục vụ mục tiêu xây dựng nó thành một thành phố quốc tế tự do, chẳng hạn như Ủy ban Cố vấn Quy hoạch Tổng thể thành phố quốc tế tự do Jeju được thiết lập theo Luật Đặc biệt về Thành phố quốc tế tự do Jeju.
3. Hàm ý chính sách tới Việt Nam
Việc xây dựng đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam không chỉ hướng tới việc tạo ra những trung tâm kinh tế đóng vai trò như “cực tăng trưởng” mà còn nhằm cải thiện bộ máy hành chính vốn được đánh giá là còn nhiều tồn tại. Theo chúng tôi, việc thiết lập những đơn vị HC-KT đặc biệt này cũng không thể vượt khỏi yêu cầu đảm bảo tính độc lập và tính hài hòa.
Nói về tính độc lập, điều đảm bảo nó nằm ở cách thức thiết lập nên quyền lực của CQĐP. Cụ thể, CQĐP phải hấp thu quyền lực của nó từ cả sự phân quyền lẫn tản quyền của trung ương. Đầu tiên, quyền lực của CQĐP thể hiện sự độc lập ở chỗ nó là kết quả của sự phân quyền rõ ràng giữa trung ương và địa phương. Trong đó, địa phương có vai trò tự quản với những công việc riêng của mình. Tuy nhiên, như đã trình bày, tính tự quản không thể hiện tuyệt đối mà trong nhiều công việc vẫn cần có sự có mặt của quyền lực trung ương, nhất là về thực thi các chính sách lớn mà trung ương đã định ra cho địa phương. Bên ngoài việc thiết lập một cơ quan trung ương có chức năng theo dõi, đôn đốc những chính sách lớn đó thì tản quyền là một công cụ cần thiết. Tản quyền ở đây là chuyển và ủy nhiệm một phần quyền lực trung ương cho địa phương. Trong trường hợp này, các cơ quan thực hiện và cung cấp dịch vụ công được tản quyền với tư cách những “công sở ngoại nhiệm” của CQTƯ. Vì vậy chúng có quyền quyết định (chẳng hạn như cấp giấy phép đầu tư, cấp phép cho giao dịch, đặt ra những ưu đãi...), với một số thẩm quyền mà thông thường chỉ cơ quan nhà nước ở trung ương có quyền. Điều này thể hiện sự ưu việt hơn so với các địa phương khác.
Nói về tính hài hòa, có 2 vấn đề cần giải quyết. Đầu tiên là tạo môi trường hài hòa trong quan hệ với nhà đầu tư. Điều này thể hiện ở nền hành chính hiện đại, bộ máy tinh gọn, hiệu quả, thủ tục hành chính đơn giản, minh bạch và công khai. Vấn đề này mang tính kỹ thuật và đã được bàn nhiều nên chúng tôi không mất công khai triển. Vấn đề tiếp theo là về cơ chế quản lý. Hiện nay, sự tham gia của tư nhân vào quản lý trong khuôn khổ cơ chế PPP là rất đa dạng, với những điển hình như thỏa thuận giữa nhà nước với tư nhân ở một số quốc gia Indonesia, UAE, Malaysia. Trong quá trình chúng ta làm luật về đơn vị HC-KT đặc biệt, đã có những ý kiến đề nghị kết hợp cơ chế hợp tác công tư, trong đó có sự tham gia của các công ty tư nhân đã được bàn tới. Đây cũng có thể là một hướng đi cần thiết cho chúng ta trong việc cải tiến mô hình quản lý CQĐP trên cả nước.
4. Kết luận
CQĐP đóng vai trò không nhỏ trong việc một đơn vị HC-KT có thành công hay không. Phát huy vai trò đó nằm ở việc giải quyết những yêu cầu đặt ra của một khu vực kinh tế đòi hỏi tăng trưởng và sáng tạo. Điều đó cần tới một bộ máy chính quyền độc lập và hài hòa. Sự độc lập sẽ đem lại tính chủ động trong quyết định các vấn đề phát sinh cũng như riêng rẽ của địa phương, nhưng luôn đảm bảo thực thi nghiêm túc các chính sách tổng thể do trung ương ấn định. Sự hài hòa sẽ đảm bảo một môi trường kinh doanh “đặc biệt” đúng nghĩa, đồng thời tạo một mối liên kết cần thiết giữa hai khối công tư. Chính những điều đó mới có thể tạo nên sự ưu việt của một đơn vị HC-KT đặc biệt so với các địa phương thông thường.